Wirtschaftsrecht

Das deutsche Vergaberecht

Der folgende Beitrag gibt einen Überblick über das Vergaberecht in Deutschland.

Vergaberecht

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I. Einleitung

 

Ziel des Vergaberechts ist in erster Linie die Sicherung der ökonomischen Verwendung von Haushaltsmitteln. In Zeiten von umfänglichen Kürzungen der öffentlichen  Haushalte auf Bundes-, Landes- und insbesondere auf kommunaler Ebene spielt die Vergabe öffentlicher Aufträge, bei denen Auftragswerte in Höhe von mehreren Millionen Euro keine Ausnahme sind, hinsichtlich des sparsamen Umgangs mit Steuergeldern eine übergeordnete Rolle.

 

Das Vergaberecht in Deutschland ist eine Materie, dessen Stellenwert, Tragweite und die damit einhergehenden Möglichkeiten von beiden Seiten – also sowohl von öffentlichen Trägern als auch von Bieterseite – noch nicht in Gänze erkannt wurde. Durch die wiederholte Herabsetzung der sog. Schwellenwerte zur europaweiten Ausschreibung müssen sich immer mehr Auftraggeber an das komplizierte Normenkonstrukt halten und vorzugsweise schnell an die Anwendung gewöhnen, denn die meisten Anschaffungen im öffentlichen Sektor werden von den Vorgaben umfasst. Erst nach und nach erkennen die betroffenen Parteien das Potenzial öffentlicher Ausschreibungen, kommen aber auch mit den etwaigen Risiken in Berührung.

 

Im Folgenden soll ein allgemeiner Einblick in die für den öffentlichen Sektor und die freie Wirtschaft spannende und hochrelevante Materie des Vergaberechts gewährt werden.

 

 

II. Rechtsgrundlagen des Vergaberechts

 

1. Entwicklung

 

Bereits Anfang des 20. Jahrhunderts wurden die ersten Regelungen zur Vergabe von öffentlichen Aufträgen geschaffen, an denen sich zunächst die ausschreibenden Behörden als Auftraggeber orientieren sollten. In der 1920er Jahren wurde auf Ersuchen der damaligen Reichsregierung der „Reichverdingungsausschuss“ gegründet, der mit der Aufgabe betraut war, einheitliche Richtlinien für die Vergabe von Bauleistungen zu erstellen. Bereits im Jahr 1926 wurde die erste Verdingungsordnung für Bauleistungen vorgelegt – zunächst als Dienstvorschrift. Nach dem zweiten Weltkrieg wurde dann der „Deutsche Verdingungsausschuss für Bauleistungen gegründet, der auch heute noch als „Deutscher Vergabe- und Vertragsausschuss für Bauleistungen“ existiert und nach wie vor die Vergabeordnung überarbeitet.

 

Im Anschluss an die anfänglichen Regelungen machte sich die Europäische Union (früher in Form der Europäischen Gemeinschaften) ebenfalls zur Aufgabe, die unterschiedlichen Vergabeverfahren in den Mitgliedstaaten zu novellieren, um für alle nunmehr einheitliche und verbindliche Regelungen zu erstellen. Daher wurden die Problemkreise, die durch die unterschiedlichen Vergabeverfahren in den Mitgliedstaaten hervorgerufen wurden, auf europäischer Ebene aufgegriffen und führten letztlich zu gemeinsam erarbeiteten Richtlinien. Diese wurden in deutsches Recht umgesetzt. Daher wird man wohl heutzutage nicht mehr von „dem deutschen Vergaberecht“ sprechen können, denn letztlich handelt es sich um kodifiziertes Europäisches Recht – auch wenn in Deutschland einige Besonderheiten gelten und Einschränkungen vorgenommen wurden. Dies ist jedoch für sich genommen nicht ungewöhnlich. Große Teile der deutschen Gesetze wurden aufgrund europäischer Vorgaben erlassen und sind daher Teil unseres Rechtssystems.

 

Die wichtigsten zu nennenden europäischen Richtlinien auf dem Gebiet des Vergaberechts sind die RL 2004/18/EG und RL 2004/17/EG.

 

Die Umsetzung der erarbeiteten europäischen Richtlinien in deutsches Recht fand allerdings in einem für die deutsche Gesetzessystematik recht ungewöhnlichen Art und Weise statt, an der bis heute festgehalten wird.

 

Es wurde nicht etwa ein eigenes „Vergaberechtsgesetz“ geschaffen. Vielmehr wurden die beschlossenen Änderungen in die bestehenden Gesetze und Verordnungen eingearbeitet. Der Gedanke dahinter war, eine Art Schubladensystem für den Anwender zu erschaffen.  Man sollte sich nur die Eigenart der Ausschreibung anschauen müssen, um sodann direkt zu wissen, in welchem Normenkonstrukt man sich bewegen muss. Daraus ergibt sich eine auf den ersten Blick recht unübersichtliche Ansammlung von nebeneinander anzuwendenden  Regelungen, was sicherlich nicht unbedingt im Sinne des Erfinders gewesen ist. Auf den zweiten Blick lösen sich die Ungereimtheiten jedoch auf.

 

Gesetzlich kodifiziert wurden die oben aufgeführten Richtlinien im 4. Abschnitt des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), in der Vergabeordnung (VgV), Sektorenverordnung (SektVO) und in Abschnitten der Vergabe- und Vertragsordnung von Bauleistungen (VOB), der Vergabe- und  Vertragsordnung für Leistungen (VOL). Daneben noch in der Vergabe- und Vertragsordnung für freiberufliche Dienstleistungen (VOF).

 

 

Um die Anwendung der korrekten Rechtsgrundlagen auf diesem Gebiet zu gewährleisten muss im ersten Schritt unterschieden werden zwischen

1. Schublade: Vergabe öffentlicher Aufträge auf nationaler Ebene (also unterhalb der sog. Schwellenwerte) und

2. Schublade: Vergabe öffentlicher Aufträge auf europäischer Ebene (oberhalb der sog. Schwellenwerte).

 

Die ausschlaggebenden Schwellenwerte betragen derzeit beispielsweise für Liefer – und Dienstleistungsaufträge der obersten oder oberen Bundesbehörden sowie vergleichbarer Bundeseinrichtungen €130.000, für alle anderen Liefer- und Dienstleistungsaufträge €200.000 und für Bauaufträge € 5.000.000 (vgl. § 2 VgV).

 

In jeder „Schublade“ finden jeweils unterschiedliche Regelungen Anwendung. Abhängig von der „Ebene“ öffnet der Anwender eine andere Schublade und verfügt über die Regelungen.

 

 

 

 

 

2. Nationale Vergabe = Vergabe unterhalb der Schwellenwerte:

 

Bei der Vergabe von Aufträgen unterhalb der sog. Schwellenwerte findet die haushaltsrechtliche Lösung Anwendung. Wir befinden uns auf rein nationaler Ebene, so dass die gesamteuropäischen Richtlinien keine direkte Anwendung findet.

 

Auf nationaler Ebene regelt sowohl das Haushaltsgrundsätzegesetz als auch das Bundeshaushaltsgesetz, dass dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen muss, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Entsprechende Regelungen finden sich in den Landeshaushaltsordnungen und den Haushaltsordnungen der Gemeinden.

 

Die entsprechenden Verweise führen dann zur Anwendung des jeweils ersten Abschnittes der Vergabe- und Vertragsordnungen für Bauleistungen (VOB) und für Leistungen (VOL)

 

 

3. Europäische Ebene

 

Wie bereits oben erläutert, hat sich auf europäischer Ebene ebenfalls ein Konsens hinsichtlich der Vergabe öffentlicher Aufträge ab einem bestimmten Auftragswert herausgebildet. Diese gemeinsamen von der EU getragenen Entscheidungen wurden in den oben aufgeführten Richtlinien festgehalten. Ferner fand eine Kodifizierung im GWB, VgV, SektVO und dem 2. Abschnitt der VOB, VOL und insgesamt der VOF(freiberufliche Dienstleistungen). Die VOF (Vergabeordnung für freiberufliche Dienstleistungen) findet hingegen nur auf europäischer Ebene Anwendung und spielt bei der nationalen Vergabe keine Rolle.

 

4. Die Sektorenrichtlinie

 

Auf dem Gebiet der Trinkwasser-, Energie und Verkehrsversorgung wurden aufgrund hohen Widerstands der Mitgliedstaaten eigene Regelungen getroffen. Ein wichtiger Grund, der eine gesonderte Koordinierung notwendig macht, ist die Abschottung der Märkte, in denen die Auftraggeber in diesen Sektoren tätig sind. Diese Abschottung ist darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten für die Versorgung, die Bereitstellung oder das Betreiben von Netzen, mit denen die betreffenden Dienstleistungen erbracht werden, besondere oder ausschließliche Rechte gewähren. In diesen Bereichen geht es um die ureigensten Aufgaben der Gemeinden bzw. des Staates im Ganzen, die in erster Linie der Daseinsvorsorge dienen. Eine komplette Unterwerfung unter das System, welches für „normale“ Dienstleistungen existiert, erschien nicht geboten. Hier finden daher die Regelungen im Zusammenspiel mit der SektVO Anwendung.

Christian Solmecke ist Partner der Kanzlei WILDE BEUGER SOLMECKE und inbesondere in den Bereichen des IT-, des Medien- und des Internetrechts tätig. Darüber hinaus ist er Autor zahlreicher juristischer Fachveröffentlichungen in diesen Bereichen.

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