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Der Gesetzesentwurf zur Novellierung des Kulturgutschutzes

Durch die Novellierung sollen die bisher bestehenden Gesetze im Bereich des Kulturgutschutzes in einem neuen, einheitlichen Gesetz zusammengefasst werden. Dadurch soll bestehendes Recht verbessert und an die internationalen Standards angepasst werden. Im Folgenden erklären wir ausführlich und umfassend, warum eine Novellierung notwendig ist und welche Neuerungen der Gesetzentwurf enthält.

Zeitplan des Entwurfes

Der Gesetzesentwurf zur Novellierung des Kulturgutschutzes ist bisher nicht online gestellt worden, da er sich vermutlich noch immer in der internen Ressortabstimmung der Bundesregierung befindet. In diesem Stadium ist es üblich, dass der Gesetzesentwurf nicht öffentlich ist. Danach geht der Entwurf noch in die Ressortabstimmung auf Ebene aller Bundesministerien, bevor er voraussichtlich im August im Bundeskabinett beraten werden soll. Geplant ist, dass das Gesetz noch in der ersten Jahreshälfte 2016 in Kraft treten soll. Dies ist jedoch abhängig vom Verlauf des parlamentarischen Verfahrens.

Warum ist eine Novelle notwendig?

Die Erhaltung von Kulturgut ist in erster Linie Sache der Länder. In zwei Bereichen ist jedoch der Bund für die Gesetzgebung zuständig. Zum einen für den Schutz von national wertvollem Kulturgut vor Abwanderung ins Ausland und zum anderen für den Schutz von Kulturgut ausländischer Staaten, welches unrechtmäßig nach Deutschland eingeführt wurde und zurückzugeben ist. Durch die Novellierung sollen die bisher bestehenden Gesetze im Bereich des Kulturgutschutzes in einem neuen, einheitlichen Gesetz zusammengefasst werden. Dadurch soll bestehendes Recht verbessert und an die internationalen Standards angepasst werden. Des Weiteren soll damit EU- Recht – die Rückgaberichtlinie (RL) 2014/60/EU von Mai 2014 – umgesetzt und der Auftrag aus dem Koalitionsvertrag erfüllt werden. In dem heißt es:

Mit der Novellierung des Kulturgutschutzgesetzes will die Koalition ein, den Kulturgutschutz stärkendes, kohärentes Gesetz schaffen, um sowohl illegal ausgeführtes Kulturgut anderer Staaten effektiv an diese zurückzugeben als auch deutsches Kulturgut besser vor Abwanderung ins Ausland zu schützen.“

Die Umsetzung der EU Richtlinie in nationales Recht ist zwingend. Als Vorgabe beinhaltet es die Verlängerung der Überprüfungsfrist von 2 auf 6 Monate, die Verlängerung der Verjährungsfrist des Rückgabeanspruchs von einem auf drei Jahre, die Neuregelung zur Entschädigung des Eigenbesitzers bei Rückgabe und den damit verbundenen Sorgfaltspflichten beim Erwerb von Kulturgut.

Zusätzlich sollen Änderungen bei den Ein- und Ausfuhrbestimmungen von Kulturgut vorgenommen werden.

Der Schutz von nationalem Kulturgut vor der Abwanderung ins Ausland soll gestärkt werden. Gleichzeitig ist beabsichtigt den Schutz von ausländischem Kulturgut, insbesondere durch effektivere Rückgabemechanismen, zu verbessern.

Welche Neuerungen finden sich in dem Gesetzesentwurf zur Novellierung des Kulturgutschutzes?

Neue Ausfuhrregelungen:

Die Reglementierung bezüglich der Ausfuhr deutscher Kulturgüter soll durch die Novellierung europäischen Standards angepasst werden. Zunächst ist eine Differenzierung von den Regelungen zur Ausfuhr und zur Eintragung nationalen Kulturguts erforderlich, um die Auswirkungen der Novelle richtig einordnen zu können. Der Abwanderungsschutz soll verbessert werden, indem in gewissen Fällen eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich wird. Die Kategorien nach denen sich dieses Erfordernis richtet sind noch zu bestimmen.

Zukünftig sollen für bestimmte Kulturgüter je nach Alters- und Wertgrenze zur Ausfuhr in den Binnenmarkt von EU- Mitgliedsstaaten Ausfuhrgenehmigungen notwendig sein. (Ausfuhrgenehmigungen in Nicht-EU-Mitgliedsstaaten sind ohnehin bereits verpflichtend.) Die genauen Wertgrenzen müssen noch überprüft und ausgearbeitet werden. Die Genehmigung ist sodann, bei der zuständigen Landesbehörde zu beantragen. Ein solches Genehmigungserfordernis ist nach Art. 36 AEUV ausdrücklich zulässig.

Wenn eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich ist, bedeute dies jedoch nicht, dass es sich bei dem Kulturgut auch um „nationales Kulturgut“ handle. Es liege eine Fehlvorstellung darin, dass demnächst jedes Kunstwerk ab einer bestimmten Wert- und Altersgrenze zum nationalen Kulturgut erklärt werden soll. Dies sei keineswegs der Fall. Nach Schätzungen werden ca. 90-95 % der Kulturgüter, die eine Ausfuhrgenehmigung benötigen, keine nationalen Kulturgüter sein und folglich weiterhin problemlos eine gewünschte Genehmigung erhalten.

Die Gegenwartskunst sei ohnehin im Wesentlichen von den Neuregelungen ausgenommen. Bei den übrigen Kulturgütern wird es dann jeweils einer Einzelfallentscheidung bedürfen, um zu entscheiden, ob diese in das Landesverzeichnis als nationales Kulturgut eingetragen werden. Bereits in sehr vielen anderen EU-Ländern ist ein solches Genehmigungserfordernis vorhanden. Eine Anmeldepflicht der Kulturgüter besteht jedoch nicht.

Die Eintragung als national wertvolles Kulturgut:  

Die Novellierung soll eine klare Definition enthalten, was unter dem Begriff „national wertvolles“ Kulturgut zu verstehen ist. Bisher gibt es nur Empfehlungen der KMK, die nicht rechtsverbindlich sind. Eine Trennung zwischen Kultur und Archivgut soll größtenteils aufgehoben werden und zukünftig der einheitliche Begriff „Kulturgut“ Verwendung finden. Der Begriff „national wertvolles Kulturgut“ soll dann zugleich in dem neuen Gesetz aufgenommen werden.

Zeitgenössische Kunst soll, wie auch schon jetzt, keine Rolle spielen. Dies soll aus Klarstellungsgründen in die Rechtsverordnung zu den Kriterien für die Eintragung mit aufgenommen werden. Nach derzeitiger Rechtslage obliegt es den Ländern zu entscheiden, was nationales Kulturgut ist. Auch weiterhin soll die oberste Landesbehörde darüber entscheiden, was national wertvolles Kulturgut ist, dabei sollen die Interessen des Handels und privater Sammler Berücksichtigung finden, Sachverständigenausschüsse und Expertenmeinungen gehört werden und die derzeitige Regelung durch Empfehlungen der Kultusministerkonferenz der Länder konkretisiert werden. Die Möglichkeit gegen eine Eintragung gerichtlich vorzugehen, wird weiterhin bestehen bleiben und anschließend in richterlicher Unabhängigkeit geprüft und entschieden werden.

Dennoch betonte die Kulturstaatsministerin Monika Grütters bei einer Pressekonferenz, dass die Eintragung als „national wertvoll“ keine Enteignung darstelle, sondern von der höchstrichterlichen Rechtssprechung (Bundesverwaltungsgericht) als mit der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie nach Artikel 14 des Grundgesetzes vereinbar anerkannt ist.

Das Bundesverwaltungsgericht hat diesbezüglich im Jahr 2011 entschieden:„In der Rechtsprechung des Senats ist bereits geklärt, dass die Eintragung eines Kulturgutes in das Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes und die damit verbundenen Ausfuhrbeschränkungen keine Enteignung gemäß Artikel 14 Abs. 3 Grundgesetz, sondern eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Artikel 14 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes darstellen.“ Zudem gibt es seit 1955 ein Bundesgesetz für „den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland.“ Dazu tragen die Länder national wertvolles Kulturgut in die von ihnen geführten Verzeichnisse ein.

Eine Orientierung am britischen System wird hingegen als nicht sinnvoll erachtet. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht bereits 1993 erklärt:„(…) dass es nicht Sache des Staates sein kann, sich durch Ausübung eines Vorkaufsrechts am internationalen Kunsthandel zu beteiligen und auf diesem Wege wertvolles Kulturgut zu verstaatlichen (…).“

 Die Unterschutzstellung von Leihgaben in Museen (Fall Baselitz)

Entgegen der Aufregungen, die sich seit der geplanten Novellierung des Kulturgutschutzgesetzes ereignet haben, führe deren Umsetzung laut Bundesregierung zur Erleichterung des Leihverkehrs. Zwar sei nach derzeitigem Stand des Entwurfes vorgesehen, dass gewisse Leihgaben und Deposita unter bestimmten Voraussetzungen nationales Kulturgut werden, dies sei jedoch lediglich zum Schutz dieser Werke, da der Rückgabeanspruchanspruch, sollte ein Kunstwerk z.B. gestohlen und ins Ausland verkauft werden, erst nach 75 Jahren verjähren würde. Mit Ende des Leihvertrages bzw. des Depositalvertrages, ende auch der Schutz als nationales Kulturgut.

Leihgaben von privaten Sammlern an öffentliche Museen werden nicht automatisch zum nationalen Kulturgut erklärt. Der Gesetzesentwurf beziehe sich nur auf Kulturgut, dass „dauerhaft in den Bestand einer solchen Einrichtung eingegliedert wurde“ und somit kraft Gesetzes als nationales Kulturgut gelten und geschützt würde. Werke, die sich auf Grund eines Leihvertrages in einem öffentlichen Museum befinden, sind nicht in den Bestand eingegliedert und somit nicht umfasst.

Stärkung des Schutzes von öffentlichen Sammlungen

Unter den bisherigen Anwendungsbereich der Richtlinie fallen nur als national wertvoll eingetragene Kulturgüter. In Zukunft sollen auch öffentliche Sammlungen und denkmalrechtlich geschützte Kulturgüter von dem Schutzbereich der Richtlinie umfasst werden. Der Vorteil sei, dass Kulturgütern aus öffentlichen Sammlungen ebenfalls eine längere Verjährungsfrist von 75 Jahren für den Rückgabeanspruch eröffnet würde.

Bereits seit dem Jahr 2007 ist den Ländern durch die Novellierung des Kulturgutschutzgesetzes die Möglichkeit eingeräumt, Kulturgut im öffentlichen Eigentum als national wertvoll einzutragen. Davon wurde jedoch kaum Gebrauch gemacht, da sich eine Eintragung als wenig geeignet zum Schutz öffentlicher Sammlungen erwiesen habe. Zukünftig sollen nun bestimmte Sammlungen durch generelle Regelungen unter Schutz gestellt werden. Öffentlich oder öffentlich geförderte Sammlungen sollen, wenn sie die nötigen Voraussetzungen erfüllen, in Ihrer Gesamtheit geschützt werden können. Die bisher erforderliche Einzeleintragung würde somit abgeschafft.

Stärkung des Kunsthandelsstandortes Deutschland

Viele befürchten, dass durch die Novellierung des Gesetzes der Kunsthandel in Deutschland an Stärke verlieren wird und der Kunsthandel durch die Sorgfalts- und Aufzeichnungspflichten eine zu hohe Belastung erfährt.

Gegenteilig ist die Bundesregierung der Ansicht, dass durch ein einheitliches Gesetz mehr Transparenz, Vereinfachung und damit Rechtssicherheit für die Kunsthändler entstehe und der Kunsthandelsstandort Deutschland damit zugleich gestärkt werde. Für den Eigentümer eines wertvollen Kunstwerkes sei es zukünftig nicht mehr vorteilhafter dieses im Ausland zu verkaufen und das Vertrauen in den Standort Deutschland würde sich erhöhen. Wenn ein Käufer von Kulturgut sicher sein kann, dass er keinen Rückgabeforderungen ausgesetzt ist, stärke dies die Position des professionellen Kunsthandels in Deutschland.

Auch sei ein großer Teil der Pflichten sowieso schon wegen anderer Gesetze bspw. dem Handelsrecht oder Geldwäschegesetz zu erbringen und führe daher nicht zu einer großen zusätzlichen Belastung.

Umsetzung der UNESCO- Konvention von 1970

Die Richtlinie regelt die Rückgabe unrechtmäßig verbrachten Kulturguts, zu deren Umsetzung die Ein- und Ausfuhrregelungen neu bearbeitet werden. In Deutschland trat die Konvention 2007 in Kraft. Kulturgut welches nach dem Jahre 2007 unrechtmäßig aus einem anderen UNESCO- Vertragsstaat ausgeführt wurde, gilt daher als unrechtmäßig nach Deutschland eingeführt. Kann die rechtmäßige Einfuhr nicht belegt werden, soll das jeweilige Kulturgut auf Grund dessen wieder in sein Herkunftsland zurückgegeben werden. Auf der anderen Seite soll ausdrücklich festgehalten werden, dass jenes Kulturgut, welches sich schon vorher in Deutschland befand, nicht für eine Rückgabe in Betracht kommt.

Vereinfachung im internationalen Leihverkehr

Der internationale Leihverkehr zwischen Museen und anderen Institutionen, wie er zurzeit besteht, soll beibehalten werden. Insbesondere die Möglichkeit rechtsverbindliche Rückgabezusagen zu erteilen, sei Grund für den funktionierenden grenzüberschreitenden Kulturaustausch.

Terrorismusfinanzierung und Raubgrabungen

Raubgrabungen und die Verwertung der daraus gewonnenen Kulturgüter haben in letzter Zeit stetig zugenommen. Darin sei neben dem Angriff auf das kulturelle Erbe der Menschen zugleich in wachsendem Maße eine Ausnutzung des Kulturgutes zur Finanzierung von kriegerischen und terroristischen Aktivitäten zu sehen. Die Novelle zum Kulturgutschutzgesetz sei wegen ihrer strengeren Einfuhrbestimmungen geeignet, den Verkauf dieser illegal gehandelten Kulturgüter hierzulande zu unterbinden.

Vor dem Hintergrund, dass der Handel mit Kulturgut ein lukratives Geschäft ist und dies im Rahmen von bewaffneten Konflikten und Krisen von kriminellen Organisationen ausgenutzt wird, um ein Geschäft mit dem Kulturgut zu treiben, sollen Kulturgüter zukünftig nur dann nach Deutschland eingeführt werden dürfen, wenn eine Ausfuhrgenehmigung des Herkunftslandes vorliegt. Bisher muss ein Stück noch auf der Schutzliste eines Staates stehen, damit eine Einführung nach Deutschland nicht stattfinden kann.

Willkür bei der Entscheidung zum „nationalen Kulturgut“?

Eine willkürliche Entscheidung könne durch das neue Gesetz nicht angenommen werden. Orientiert an den bisherigen Kriterien, die bisher Eintragungsvoraussetzung waren –

  1. wichtige Objekte von Künstlerinnen und Künstlern mit internationalem Rang
  2. für die deutsche Kunst und Geschichte (einschließlich der Naturgeschichte)
  3. für die Landesgeschichte oder für die Geschichte historischer Regionen von herausragender Bedeutung – wird das Gesetz nun den Begriff „nationales Kulturgut“ erstmalig aufnehmen und somit mehr Rechtssicherheit schaffen.

Dennoch müsse ein Spielraum bestehen bleiben, da die Eintragungen Einzelfallentscheidungen bleiben. Experten und Sachverständige sollen in die Entscheidung eingebunden bleiben.

Fazit

Die Novellierung hat bisher für viel Aufruhr in der Kunstszene gesorgt. Dies lag in erster Linie an dem nicht autorisierten Gesetzesentwurf, der eine Zeit lang in den Medien und der Kunstszene kursierte. Mittlerweile wurde der Gesetzesentwurf geändert und an die Interessen der privaten Sammler angepasst.

Die Novelle soll grundsätzlich eine Modernisierung und Rechtsvereinfachung im Hinblick auf den Kulturgutschutz bringen und zwar in verfahrensrechtlicher und begrifflicher Hinsicht.

In wie fern sich diese Ziele umsetzen lassen und ob die Ablehnung der Kritiker zu Recht erfolgte, lässt  sich erst sagen, wenn der Entwurf endgültig öffentlich gestellt wurde.

Rafaela Wilde ist Partnerin der Kanzlei WILDE BEUGER SOLMECKE und beratende Justiziarin des Film- und Medienverbands NRW e. V. Sie vertritt bereits seit Jahren erfolgreich die Interessen von Film- und Fernsehproduzenten gegenüber der Landesregierung NRW, den Fernsehsendern und anderen Wirtschaftspartnern.

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